oPeniazoch.sk, the conversation Foto: SITA/AP;getty images
Európska únia prijala 17. decembra 2020 svoj dlhodobý rozpočet, ktorý zabezpečuje spoločný dlh na financovanie plánu obnovy. Tento užitočný krok v sebe nesie aj prvok rizika.
Dňa 20. marca 2020 Wopke Hoekstra, holandský minister financií, zablokovaním veľkého finančného balíka určeného na pomoc členským krajinám Európskej únie vyrovnať sa s vznikajúcou pandémiou Covid-19, nahneval niektorých svojich partnerov v Euroskupine. Hovorí sa najmä, že žiadal prešetrenie, prečo niektoré krajiny nemajú dostatočnú fiškálnu kapacitu na to, aby krízu zvládli samy.
Pred národným parlamentom ocenil Holandsko za „obozretnú rozpočtovú politiku v posledných rokoch“, ktorá viedla k „vytvoreniu rezerv“. Zdieľal teda názor, že vlády sú správcami národných financií a ak vláda zle hospodári so svojimi financiami, nakoniec uvalí neudržateľný dlh na budúce generácie.
Avšak každý, kto si odmietne požičať, aby mohol čeliť núdzovej situácii alebo financovať produktívne investície, by zlyhal vo svojich povinnostiach. Nakoniec sa Holandsko a ďalšie skeptické európske vlády dohodli, že umožnia EÚ požičať si 750 miliárd eur vo forme spoločne vydaných európskych dlhopisov. Takto získané prostriedky mali byť rozdelené medzi členské krajiny podľa ekonomických a sociálnych dopadov pandémie.
Verejný dlh preto predstavuje užitočnosť aj prvok rizika. Umožňuje vládam pokračovať v poskytovaní základných sociálnych služieb pri poklese príjmov, pomáha realizovať produktívne investície a podporovať agregátny dopyt. Umožňuje tiež štátu zvýšiť výdavky na obranu, keď čelí vojenskej hrozbe, zasiahnuť s cieľom stabilizovať bankový systém počas finančnej krízy a poskytnúť humanitárnu pomoc po prírodnej katastrofe alebo katastrofe.
Ale ako každý silný nástroj, aj verejný dlh môže spôsobiť trvalé škody, ak sa zneužije. Umožňuje zákonodarcom financovať deficity namiesto zložitých rozhodnutí o znižovaní výdavkov alebo zvyšovaní daní. Zvoleným predstaviteľom ponúka aj prostriedky na zvýšenie výdavkov pred voľbami na získanie politickej výhody. Po zverejnení kontroverzného článku ekonómov Carmen Reinhartovej a Kennetha Rogoffa v roku 2010 sa otvorila diskusia aj o prepojení medzi úrovňou verejného dlhu a rastom.
Ekonómovia Rui Estevez, Barry Eichengreen, Asmaa el-Ganainy a Kris Mitchner sa týmto otázkam venujú v novej knihe z historického hľadiska. Podľa ich názoru zostávajú štúdie obmedzené na posledné roky paralyzované skutočnosťou, že sa zameriavajú na obmedzený počet udalostí, pričom suverénne zlyhania nie sú početné. Krátky časový rozsah vedie aj k podceňovaniu pozitívnych stránok verejného dlhu. Kniha si tak kladie za cieľ ozdraviť verejný dlh tým, že poskytne vyvážený prehľad jeho pozitívnych a negatívnych stránok. Odtiaľ pochádza jeho názov: Na obranu verejného dlhu.
Štátne pôžičky sú praxou starou najmenej tisíc rokov. Pochádzajú prinajmenšom z obdobia po páde Karolínskej ríše. Európa bola potom rozdelená na stovky mestských štátov a kráľovstiev zapojených do endemických vojen. Panovníci si požičiavali na rozšírenie svojich území, ale aj na obranu kráľovstva a prežitie. Špecializovaní veritelia, spočiatku talianske rodinné banky, „lombardskí bankári“, potom začali mobilizovať zdroje v bezprecedentnom rozsahu a zostavovať komplexné zmluvy na uspokojenie finančných potrieb štátu. Zároveň tak vyvíjali nové prostriedky ochrany svojich záujmov.
Najskôr v Anglicku a následne v Holandsku získali investori čoskoro ochranu pred svojvoľnými krokmi panovníka. Vytvorili zákonodarné zhromaždenia a parlamenty, v ktorých boli zastúpení veritelia. To umožnilo najmä zníženie úrokových sadzieb, čím sa podporilo ďalšie zadlžovanie. Vytvorením odborov a rozvojom sekundárnych trhov sa banky mohli podeliť aj o riziká.
Samozrejme, nie vždy išlo všetko hladko. Vyskytli sa neplnenia a investori utrpeli straty. Faktom však zostáva, že tento trh prežil, ba dokonca prosperoval. Keďže boli likvidné a vo všeobecnosti bezpečné, štátne dlhopisy boli široko akceptované ako kolaterál v iných dlhových zmluvách, čo umožnilo poskytnúť viac úverov. Stávajú sa aj benchmarkom, na základe ktorého sa stanovovali úrokové sadzby pre rizikovejšie úvery.
Verejný dlh je teda neoddeliteľnou súčasťou vývoja finančných trhov, ktoré slúžili ako základ pre komerčné a priemyselné revolúcie 18. a 19. storočia. Nie je preto náhoda, že moderný ekonomický rast sa prvýkrát objavil v severozápadnej Európe, kolíske moderných suverénnych pôžičiek.
História dokumentuje zmeny v čase aj v používaní verejného dlhu. Často boli vojny zdrojom dlhových vrcholov v celej histórii, vrátane 20. storočia. Ďalšie konce sa objavili nedávno.
S rozvojom finančných trhov a súvisiacimi krízami sa vlády posunuli od pôžičiek na národnú obranu k pôžičkám na ekonomickú stabilitu. Zadlžili sa aj na financovanie infraštruktúry, ako sú železnice.
Európske vlády, stavajúc na svojom predchádzajúcom úspechu v rozvoji trhov s dlhmi, boli prvé, ktoré vyvinuli toto úsilie. Ostatné časti sveta nasledovali ich príklad, ale s jedným dôležitým rozdielom. Požičiavali si najmä v zahraničí, na hlavných svetových kapitálových trhoch.
Požičiavanie si v zahraničí vytvorilo príležitosti, ale aj nebezpečenstvá. Na ich splatenie musia vlády vytvárať nielen príjmy, ale aj cudziu menu, čo vystavuje dlžníka neistote globálnych trhov. Pokles výmenného kurzu alebo cien komodít môže náhle zvýšiť dlh denominovaný v cudzích menách a náhle urobiť predtým životaschopné splácanie razom neudržateľným.
Počas 19. storočia investori vymysleli nové mechanizmy na vymáhanie dlhu zmlúv so zahraničnými panovníkmi. Obrátili sa na investičné banky so skúsenosťami s organizovaním dlhových emisií a s kontaktmi so zahraničnými vládami. Organizovali tiež burzy cenných papierov, na ktorých boli kótované zahraničné dlhopisy a obchodovalo sa s nimi podľa pravidiel určených na ich ochranu. Výbory majiteľov dlhopisov boli vytvorené, aby zastupovali ich záujmy pri rokovaniach s vládami, ktoré majú nedoplatky. Aj keď nesplácania neboli také zriedkavé, štátne dlhy zostali splácané s dostatočnou pravidelnosťou a výnosy zahraničných dlhopisov boli dostatočne vysoké na to, aby požičiavanie do zahraničia zostalo ziskové. Dlh bol výhodný aj pre dlžníkov, keďže krajiny, ktoré si viac požičiavali, viac investovali a v priemere rástli rýchlejšie.
Vlády vo vyspelých krajinách prešli od pôžičiek na infraštruktúru k požičiavaniu na poskytovanie sociálnych služieb, akými sú školy, knižnice a nemocnice. Na prelome 20. storočia zaviedli prvé prvky sociálneho zabezpečenia, poistenie v nezamestnanosti a starobné dôchodky. Tieto nové funkcie štátu chránili občanov pred rizikami, pred ktorými sa nemohli chrániť. Je to zrod sociálneho štátu.
Zároveň, a na rozdiel od všeobecného presvedčenia, vlády, ktoré si požičiavali v ťažkých časoch, často splácali, keď bola situácia lepšia. Vysoké verejné dlhy boli úspešne znížené, a to buď v absolútnom meradle alebo v pomere k HDP, v roku 1920, po druhej svetovej vojne, a dokonca v niektorých prípadoch, v posledných desaťročiach 20. storočia. Od roku 1993, po ratifikácii Maastrichtskej zmluvy, dosiahli výrazné zníženie dlhu najmä Belgicko, Fínsko, Írsko a Holandsko.
História tiež ukazuje, že mnohým krajinám sa podarilo vyriešiť problémy s udržateľnosťou dlhu bez veľkých ekonomických, finančných a politických otrasov. Dosiahli to prijatím fiškálnych úsporných opatrení v správnom čase (ale nie skôr), podporou rastu svojej ekonomiky a niekedy dokonca aj riadením miernej inflácie. Výrazné zníženie dlhu a obnovenie ekonomického rastu v Spojených štátoch počas prezidentovania Billa Clintona (1993-2001) sa tak často pripisujú kombinácii fiškálnej zdržanlivosti a akomodatívnej menovej politiky.
Minister Hoekstra mal pravdu, keď povedal, že krajiny potrebujú v dobrých časoch zväčšiť svoj fiškálny priestor, aby ho mohli nasadiť počas ďalšej krízy. Zostáva však otázne, či by sa tak malo stať v kontexte globálnej pandémie alebo hospodárskej krízy a po desaťročí takmer nulových úrokových sadzieb.
EÚ a USA navrhli svoje stimulačné fondy tak, aby uprednostňovali veľmi potrebnú infraštruktúru, odolnosť a zelené investície. Dúfajú, že týmto spôsobom podporia ekonomický rast, ktorý im uľahčí zníženie nesplatených dlhov.
Nedávny nárast inflácie znepokojuje centrálnych bankárov pripútaných k cenovej stabilite, ale môže tiež znížiť pomer dlhu k HDP. Je však ešte príliš skoro vedieť, do akej miery môže rast alebo inflácia pomôcť zvládnuť finančné dedičstvo pandémie COVID-19.
